As Organizações Sociais no SUS - entre o Fomento Público e a Lógica de Mercado

Por Valéria Alpino Bigonha Salgado,

Brasília (DF), 01 de maio de 2026

No contexto da Reforma do Estado brasileiro da década de 1990, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) promoveu uma redefinição estrutural das funções estatais, baseada na distinção entre atividades exclusivas e não exclusivas do Estado. Nesse cenário, consolidou-se a noção de publicização, entendida como a transferência da execução de serviços sociais não exclusivos para entidades do setor público não estatal, preservando ao Estado as funções de financiamento, regulação e controle estratégico (BRASIL, 1995) .

Como observa Bresser-Pereira (1998), a publicização representa uma alternativa tanto ao modelo burocrático estatal quanto à privatização, constituindo um arranjo institucional em que o Estado deixa de atuar como executor direto e passa a exercer funções de indução, financiamento e controle das políticas públicas.

As Organizações Sociais (OS), instituídas pela Lei nº 9.637/1998, materializam esse modelo. São entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas pelo Poder Público para a execução de atividades de interesse coletivo, mediante contratos de gestão orientados por resultados. Trata-se de uma forma de parceria institucional estruturante, na qual a autonomia administrativa da entidade é contrabalançada por mecanismos de controle finalístico e participação social (BRASIL, 1998).

A natureza jurídica desse arranjo foi expressamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1923. O Tribunal afirmou que o modelo das organizações sociais não configura delegação de serviço público nem contratação administrativa típica, mas sim uma forma de parceria baseada em fomento público, na qual os recursos são destinados ao alcance de objetivos de política pública mediante metas pactuadas (BRASIL, STF, 2015).

Esse entendimento é central para distinguir o modelo das organizações sociais da lógica das licitações. Enquanto a contratação administrativa pressupõe a aquisição de bens ou serviços mediante contraprestação, orientada pela seleção da proposta mais vantajosa, o modelo das OS está fundado na seleção de um parceiro institucional, cuja capacidade organizacional, governança e aderência à política pública são elementos centrais da decisão administrativa. O contrato de gestão, nesse contexto, não se configura como instrumento de pagamento por serviços, mas como mecanismo de pactuação de resultados e de responsabilização institucional (DI PIETRO, 2023).

Essa concepção distingue-se também do modelo das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), instituídas pela Lei nº 9.790/1999. Esse modelo foi concebido no âmbito das discussões da Comunidade Solidária com o objetivo de ampliar o universo de entidades aptas a estabelecer parcerias com o Estado e superar a burocracia dos convênios tradicionais (BRASIL, 1999).

O instrumento central desse modelo, o termo de parceria, foi desenhado para viabilizar o financiamento público a projetos específicos, apresentados pelas entidades civis sem fins lucrativos, em uma lógica distinta daquela das organizações sociais. Enquanto as OSCIPs operam a partir de uma habilitação prévia seguida da seleção de propostas, o modelo das OS foi concebido para estruturar parcerias institucionais de longo prazo.

Essa lógica das OSCIPs influenciou o regime jurídico posteriormente estabelecido pela Lei nº 13.019/2014, que disciplinou as parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil. No entanto, essa legislação aboliu a pré-qualificação institucional e concentrou o processo decisório na seleção pública de propostas (BRASIL, 2014).

A doutrina tem destacado que a aproximação entre os modelos de parceria e de contratação pode gerar distorções relevantes. Sundfeld (2017) observa que há uma tendência de importar para o campo do fomento instrumentos próprios da contratação administrativa, enquanto Di Pietro (2023) alerta que a submissão dessas parcerias a critérios típicos da licitação pode comprometer a flexibilidade e a autonomia que justificaram sua criação.

Essa tensão torna-se particularmente evidente na implementação subnacional do modelo de organizações sociais. Diversas legislações estaduais e municipais têm estruturado arranjos nos quais a qualificação das entidades assume caráter predominantemente formal, muitas vezes desvinculado de um processo decisório integrado.

Ainda que os processos seletivos adotados não sejam formalmente licitatórios, a comparação entre propostas e a definição de critérios de julgamento aproximam o modelo de uma racionalidade própria da contratação administrativa. Nesse contexto, o foco da decisão desloca-se da entidade parceira para a proposta apresentada, o que pode reduzir a centralidade da avaliação institucional e aproximar indevidamente a parceria de um modelo de prestação de serviços (SUNDFELD, 2017).

À luz do entendimento do STF na ADI 1923, esse deslocamento é particularmente relevante, pois a seleção de organizações sociais deve preservar sua natureza de escolha de parceiro em regime de fomento.

Um elemento adicional que reforça a relevância desse debate é a expansão crescente do modelo de organizações sociais no Sistema Único de Saúde (SUS). Inicialmente mais concentrado em serviços hospitalares, o modelo passou a ser amplamente adotado também na Atenção Primária à Saúde (APS), eixo estruturante do sistema (MENDES, 2011).

Essa expansão desloca o debate para um plano ainda mais sensível. Ao assumir papel central na atenção primária, as organizações sociais passam a integrar o núcleo estratégico da organização do sistema de saúde, o que implica desafios relacionados à regulação do acesso, à coordenação do cuidado e à governança das redes.

Esse debate torna-se ainda mais relevante diante das discussões em curso na Câmara dos Deputados acerca da revisão da Lei nº 9.637/1998, que apontam para a flexibilização do modelo para incorporar práticas subnacionais, muitas vezes caracterizadas por fragilidade nos mecanismos de controle e fragmentação institucional.

A esse cenário soma-se a percepção crescente da saúde pública como espaço de inserção de dinâmicas econômicas e interesses de natureza capitalista. Como observa Bahia (2018), o setor saúde tem se configurado como campo de articulação entre financiamento público e estratégias privadas de expansão institucional.

A análise desenvolvida ao longo do artigo evidencia que o modelo de organizações sociais, concebido originalmente como instrumento de fortalecimento da ação pública por meio do fomento e da parceria institucional, vem sendo progressivamente tensionado por práticas que o aproximam de uma lógica de mercado. A fragmentação dos processos de seleção, a centralidade crescente na comparação de propostas e a expansão intensiva no SUS — especialmente na Atenção Primária — revelam um deslocamento silencioso, porém significativo, de sua natureza jurídica e institucional.

Esse movimento não é neutro. Ao enfraquecer os mecanismos de controle público e reduzir a centralidade da escolha do parceiro em favor da eficiência operacional, abre-se espaço para a consolidação de arranjos nos quais interesses econômicos, estratégias organizacionais e dinâmicas de financiamento passam a disputar, de forma cada vez mais intensa, o interior das políticas públicas de saúde. Nesse contexto, a saúde pública deixa de ser apenas um campo de garantia de direitos e passa a ser percebida, gradualmente, como um ambiente de oportunidades econômicas.

O risco que se delineia não é apenas o de ineficiência ou de desvio pontual, mas o de uma transformação mais profunda: a naturalização da mercantilização da saúde no interior do SUS, ainda que sob formas institucionalmente mediadas. Quando a lógica concorrencial se sobrepõe à lógica da parceria, e quando o controle público se fragiliza diante da complexidade dos arranjos, o sistema corre o risco de perder sua referência essencial — a centralidade do interesse público e do direito à saúde.

Nesse cenário, o debate sobre o modelo de organizações sociais deixa de ser apenas técnico ou jurídico e passa a assumir uma dimensão política fundamental: a definição dos limites entre o público e o privado na gestão da saúde. Preservar o caráter público do SUS, diante dessas transformações, exige não apenas ajustes normativos, mas uma reafirmação clara dos princípios que o estruturam — sob pena de que, em nome da eficiência, se consolide um processo silencioso de reconfiguração do sistema em direção a lógicas que lhe são, em sua essência, estranhas.

Referências

BAHIA, Ligia. O sistema de saúde brasileiro entre normas e fatos: universalização mitigada e estratificação. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 23, n. 6, 2018.

BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995.

BRASIL. Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre as Organizações Sociais.

BRASIL. Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999. Dispõe sobre as OSCIPs.

BRASIL. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 1923/DF. Relator: Min. Ayres Britto. Julgamento em 16 abr. 2015.

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania. São Paulo: Editora 34, 1998.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Atlas, 2023.

MENDES, Eugênio Vilaça. As redes de atenção à saúde. Brasília: OPAS, 2011.

SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2017.